1. 공단 방문확인제도의 내용 및 문제점
공단이 사실상 행하고 있는 방문확인은 민원제보, 요양기관 관련자 신고, 급여사후관리 등으로 요양기관이 청구·지급받는 요양급여 비용 등에 대해 확인이 필요한 경우 공단이 요양기관을 방문해 사실관계 및 적법 여부를 확인하는 업무를 말한다고 한다. 공단은 방문확인 후 부당금액이 확인되면 자체환수하거나 보건복지부에 현지조사를 요청할 수 있다고 한다.그런데 의료계나 의료전문지 등은 사실행위에 불과한 방문확인을 방문확인제도라고 승격하여 부르거나 더 나아가 현지조사나 실사 등으로 표현하고 있다. 공단의 행위를 보건복지부의 공권력 행사와 같은 수준으로 보고 용어를 혼용 하고 있는 것이다. 그럴 만도 한 것이 공단의 방문확인이 복지부나 경찰과 같은 행정기관의 조사나 수사와 같은 권력행위와 유사하다고 보기 때문이다. 방문확인은 단순한 건보법상의 부당이득징수 문제를 떠나 요양기관업무정지처분이나 과징금, 면허정지처분 더 나아가서 사기죄 형사고발까지도 이어지는 일련의 막강한 권력행위의 원인이기 때문이다.
헌법은 국민의 공권력으로 부터의 사생활의 자유나 평온을 기본권으로 보장하고 있다. 이를 침해하려면 국가기관은 법에 근거한 절차를 지켜야 한다. 경찰이나 검찰도 법원의 영장 없이는 국민의 재산이나 신체를 함부로 압수나 수색을 할 수 없고 진술거부권을 고지하지 아니하고는 강제로 조사나 심문을 할 수 없다.그런데 공단의 방문확인은 건강보험제도에서 대등한 관계임에도 어느 한 당사자(공단)에 대하여 경찰이나 검찰보다 막강한 권력을 준 것처럼 악용되고 있다는 비판이 있다. 법원의 통제도 받지 않는 대한민국 헌정상 유일한 권력처럼 보인다는 뜻이다. 이러니 경찰이나 검찰조사를 받다가 자살하는 피의자처럼 의료인도 자살을 하는 것인데 그 원인된 권력의 속성은 같거나 더 강할 수도 있다는 것을 공단만이 모르고 있는 것처럼 보인다.
2. 공단은 무소불위의 완장을 찼는가?우리 건강보험제도는 원칙적 계약제이다. 요양기관과 공단 그리고 가입자의 3각 주체로 구성되어 있다. 계약제의 속성상 당사자는 대등하여야 한다. 하지만 우리 건강보험제도는 실손보험제도와는 달리 요양기관이 공단으로부터 요양급여비용을 지급받는 제도로 고안되어 있다. 이러다 보니 요양기관에 돈을 주는 공단이 조직면이나 자금면에서 사실상 우월적 지위를 가지게 된다.
공단이 이러한 우월한 지위에 있을 수밖에 없는 구조이기 때문에 건보법은 공단에게만 강한 권한을 주고 있지는 아니하다. 허용된 유일한 것은 국민건강보험법 제96조 상의 ‘자료제공요청’ 권한에 불과하다. 사실 이를 권한이라고 이름붙일 일도 아니다. 흔히 채권채무관계에서 이의가 있는 경우 구두로든 편지를 통해서든 서로에게 물어보는 것은 법에 근거가 없어도 가능하다. 건보법 제96조도 공단의 자료요청에 대하여 요양기관이 성실하게 따라야 한다고만 규정하고 있고 그렇지 않다고 페널티를 주고 있지 않다. 도의적 규정인 것이다. 복지부 현지조사 거부에 대해서는 형사처벌을 하는 페널티 규정이 있는 것과 비교하면 확연하게 차이가 난다.
그런데 이러한 공단의 자료요청 규정이 어느 사이인가 ‘방문확인제도’로 완장을 차더니 복지부 실사에 준하거나 이를 넘어서는 권력으로 바뀌어 진화한 것으로 평가된다. 2013년 12월 법제처가 “공단은 요양기관에 대한 요양급여비 확인을 위해 서류 확인만으로 부족할 경우 요양기관의 임의적인 협력을 전제로 제한적이고 부분적인 현지확인(방문확인)만 가능하다”고 유권해석을 한 것을 공단이 어찌된 이유인지 아전인수 격으로 해석한 것이 문제의 근원이다.일반적으로 채권채무관계에서 이의가 있을 때 전화로 의견을 말하거나 문서를 내용증명우편으로 보내거나 심지어는 당사자 집이나 사무실에 찾아가 따지는 것 자체는 법적으로 금지되어 있지는 않다. 그러나 따지는 것이 예의를 벗어나서 언어폭력을 행사하여 협박을 하거나, 강요를 하거나, 자인서에 싸인을 하라고 물리력이나 심리적 위해를 고지하거나 업무를 방해하거나, 말을 안 들으면 고발을 한다고 윽박지르게 된다면 이는 또 다른 법적인 문제를 발생시킨다. 채권을 추심하기 위해 정상적인 범위를 넘어선 채권자의 비이성적 행동을 형사적으로 처벌한 판례는 매우 많다. 법적으로 하면 될 일을 물리력을 동원하여 위협하거나 불편하게 하지 말라는 것이다.
공단이 문제를 삼는 요양기관과의 관계는 본질적으로는 채권채무의 관계이다. 채무자(요양기관)가 돈(요양급여비용)을 어떠한 이유에서인가 더 많이 받아내서 공단(채권자)이 돌려달라고(부당이득징수) 하는 것이다. 이러한 이유로 법제처도 당시 “현행법상 명시한 현지확인 규정이 없는 점을 고려할 때 ‘부당이득’과 관련된 사안을 중심으로 현지확인을 시행해야 한다”며 “전면적이고 포괄적인 확인업무 실시는 현행 법률규정상 허용되지 않는다”고 해석한 것이다.그런데 공단은 이에 법제처 유권해석에서 두세 발 더 나아가 사실행위에 불과한 방문확인을 방문확인제도로 승격시키고 더 나아가 '요양기관 방문확인 표준운영 지침(SOP)‘이라는 것을 만들었다. 자료 제출 요청 문서, 방문확인 협조 요청서, 업무 안내와 방문확인 통보서에다, 청렴서약서, 방문확인 예정 안내, 요양기관 유선 상담 기록지, 방문확인 일정 협의 요청서, 권리 구제 절차, 요양기관 방문확인 및 자료 제출 협조 재요청서 등을 만들어 방문확인을 그들만의 ’제도‘로 만들었다. 공단 이외에 민간 채권추심업체도 과도한 권리남용이 문제되어서 형사적 행정적 제제를 받는데 공단은 마치 자신들의 행위를 민사상 권리 행사를 넘어서 복지부 공무원인양 공법상의 행정권한처럼 외형을 갖추어 놓고 관에서 하는 일과 같이 형식을 갖춘 것이다. 이러니 완장이야기가 나오는 것이다.
다시 한 번 정리하자면 공단과 요양기관의 관계는 본질적으로 대등한 채권채무관계이다. 요양급여비용을 늦게 준다고 또는 안 준다고 요양기관이 공단 사무실에 가서 자기와 비슷한 사례에 대한 년도별 모든 자료제출하라고 하고 공단 직원에게 자인서 쓰라고 한다면 이 또한 안 될 일이지 않겠는가? 문제가 있으면 채권자인 공단이든 요양기관이든 민사소송이나 형사고발 또는 복지부에 행정조사 의뢰를 하면 된다.공단이 이러한 현행법상 버젓이 존재하는 적법한 분쟁해결 방법을 지키지 않는 것이 문제다. 엄밀하게 보면 공단은 국민건강보험법을 준수하지 않고 법제처 유권해석을 임의로 해석해서 자신의 권리행사에 있어서는 국민이나 일반 민간기업(사보험회사)이 사법절차를 따를 때 겪는 어려움을 의도적으로 회피하고 있다는 비판에서 자유로울 수 없다. 완장행세를 넘어 공단이 우리 분쟁해결 관련 사법체계를 무시하는 특권계층이나 특권세력이 되었다는 비판을 어떻게 극복할 것인가?
3. 원시적 자력구제를 지양해야 한다헌법은 민간영역에서 불만의 해결은 스스로 해결하지 말고 국가의 사법시스템을 이용하라고 하고 있다. 시간도 걸리고 비용도 들지만 문제가 생기면 직접 가서 난장판을 만들고 위협해서 문제를 해결하는 원시적 자력구제를 하지 말라는 것이다. 실손 보험사들은 문제가 발생한 경우 변호사 비용을 들여 진료비 부존재 확인소송 등 민사소송을 병원에 제기하거나 허위청구를 한 병원이나 의료인을 사기죄 등으로 형사고소하는 어려움을 겪으면서 부정하게 축내진 보험재정을 회복하고 있다. 그런데 공단만이 이러한 어려움을 간편하고 쉽게 해결하고자 법에도 없는 현지방문확인 제도를 임의로 만들어서 국민건강보험법을 탈법적으로 운영하는 것은 근거법인 국민건강보험법을 위반하고 헌법을 벗어난 특권 행위이다.
백번 양보해서, 방문확인이 가능하다고 해서 공단이 요양기관에 따지러 찾아가더라도 따질 것만 따져야 한다. 공단도 현지방문확인의 단서를 민원제보, 수진자조회시 이상상황 포착(내원일수 증일 청구나 비급여 진료 후 이중청구)등, 요양기관 내부자 신고 등으로 보고 있다. 그렇다면 문제된 구체적 민원인이나 민원 내용만으로 한정하고 특정해서 요양기관에 당해 ‘특정자료’를 제공하라고 협조를 구해야 법적으로 옳다. 수사기관이나 복지부조차 ‘모든 자료를 다 내놓아라.’ 하지 못한다. 수시기관은 형사소송법상 모든 것을 다 뒤질 수 있는 포괄영장이 금지되고 있으며 복지부는 행정조사기본법의 규정과 절차를 지켜야 한다. 아이러니 하게도 공단은 인권을 보호하기 위한 법의 규제를 받는 국가기관은 아니다. 그래서 공단은 형사소송법이나 행정조사기본법 등 인권 보호규정을 지킬 이유가 없다. 더 나아가 공단 직원은 공무원이 아니므로 업무를 정상적으로 처리하지 않아도 직무유기죄나 직권남용죄로 의율할 수도 없다.
그러한 이유로 공단이 더 무서운 것이다. 공단은 인권보호 관련 법규의 사각지대에서 마치 모든 일을 다 문제 삼을 수 있지만, 공단의 자비(?)를 베풀어서 이런 부분은 빼주고 일정한 조사 시점만을 문제 삼고 나머지는 눈감아 주겠다고 해왔던 것을 부인할 수는 없을 것이다. 법의 사각지대를 특권계층으로 살다보니 재량권도 많은 것이다. 이러한 행태가 불법과 타협하는 잘못된 법 상식을 만들어 나가고 있는 것이다.특히 자인서 또는 사실확인서를 받아내는 과정이 문제가 되는 경우가 있다. 은밀한 위협을 통해서 상대방을 제압하여 받아내는 자인서는 헌법상 양심의 자유를 침해할 뿐 아니라 형법상 강요죄에 해당할 소지가 있다. 실무에서도 자인서의 내용이 몇 개월 조사해 보았더니 몇 퍼센트가 문제 되었고 과거 조사기간도 그럴 것이니 그냥 대충 비율로 계산하여 나온 정도 문제된다고 스스로 인정하라는 식으로 자인서 내용을 불러준다고 한다. 그러면 나머지는 문제 삼지 않겠다고 회유를 하는 경우도 있다고 한다. 이에 겁먹은 의료인은 사실이 아닌데도 여러 강압적인 상황에서 공단 직원이 불러준 내용을 자인서 형식으로 자필로 써서 서명을 한다고 한다. 영화의 한 장면을 보는 듯하다.
공단의 입장에서 자인서를 받아내면 이를 증거로 활용하여 바로 전산상계를 하여 부당하게 나갔다고 주장하는 요양급여비용을 회수할 수 있기 때문에 고된 민사소송 절차를 거칠 필요가 없다. 너무도 효율적이고 경제적인 방법이다. 문제는 이 자인서를 받아내기까지의 과정에서 발생하는 인권침해가 매우 클 수 있다는 것이다. 이러한 상황은 법치주의의 심각한 후퇴를 가져온다.반복하여 말하지만, 우리 법치주의 질서 체계는 문제가 있으면 민사소송이나 형사고소 행정조사 요청을 하는 것이 원칙이다. 이렇게 하는 것이 정상적이고 모든 국민이 이 방법이 때로는 더디고 힘들지만 따르는 것이다. 공단만이 유일하게 공무원인척 하면서 자신의 채권추심을 편하게 하고 있는 것이다. 그 과정에서 의료인의 인권침해가 심해지고 극소수이기는 하지만 맘이 약한 의료인은 무섭거나 억울하여 자살을 선택하는 것이다.
4. 병원계의 대처방안
공단이 현지 방문확인을 할 빌미를 제공하지 말아야 한다. 그런데 진료에 매몰되다 보면 어떠한 사례가 어떻게 문제되는지 잘 알 수 없다. 따라서 공단의 입장에서 문제가 될 만한 청구 유형을 미리 파악하여야 한다. 병원협회나 의료계 차원에서 사전적으로 부정청구 유형과 문제점이 있는 진료나 청구에 대한 사례 교육이 필요하다. 미국 의사협회(AMA)는 2002년 “Health Care Fraud and Abuse"란 책을 발간하면서 회원들이 부주의하게 보험관련 부정을 저지르지 않도록 교육을 시키고 있는 사례를 참고할 만 하다.
방문확인제도는 사실상 민사상 채권자의 궁금증을 해결하기 위해 만나보는 과정이라 생각해야 한다. 따라서 문제가 되는 사안이 무엇인지를 사전에 명확하게 물어보고 문제가 되는 개별적 사안에 관하여만 정확한 답변을 하여야 한다. 현행 법과 유권해석에 따르면 공단이 포괄적 자료요청을 하면 이를 거절하는 것이 타당하다. 설사 그 거절이 문제가 되어 보건복지부 실사가 나오더라도 적법한 절차에 따른 조사에만 응하여야 할 것이다. 또한 방문확인이 정 필요하다면 서로 편할 때에 해야 한다. 병원의 정상적인 진료를 마치고 또는 진료가 없는 시간에 방문확인에 대한 절차를 진행하여야 한다. 만일 정상적인 병원 업무가 방해되면 업무방해죄 등 별도의 형사적 문제가 될 수 있는 점도 알아야 한다. 공단의 방문확인이 보건복지부 실사 공무원의 방문 조사와 같은 공무원에 의한 공무집행이라고 법적 해석을 할 수는 없다.
자료요청에 대한 포괄적 자료제출은 의료법에 따라 진료기록부 등 제3자 제공금지 의무 위반(환자 개인정보 누출)일 수 있다. 물론 의료법 제21조에 따라 건보법에 따른 진료기록부 제출은 예외로 허용될 수 있다는 규정이 있기는 하다. 그러나 특정한 환자(민원인 등)의 자료 제출이 아닌 특정환자와 유사한 진료를 받은 다른 환자들에 대한 진료기록부의 포괄적으로 제출은 다른 환자에 대한 의료법 위반이 될 수 있다. 의료법 제21조는 국민건강보험법 제96조에 따른 자료 요청의 대상으로서 진료기록부 제공에 관하여 진료기록부 제3자 제공 예외규정으로 명시적으로 허용하고 있지 아니하다. 따라서 환자의 개인정보 보호를 위해서도 자료제공은 문제된 환자에 대하여만 해야 할 것이다. 이 경우는 환자가 민원을 제기하면서 공단에 진료기록 열람이나 교부를 명시적 혹은 묵시적으로 사전에 동의하였기 때문에 당해 환자에 대한 진료기록부를 공단에 제공함이 가능하다.자인서를 강요하는 것은 형법상 강요죄에 해당된다는 사실을 먼저 인식하여야 한다. 공단이 그러한 강압적 자세를 유지한다면 이에 대하여 적극적인 법적 조치를 취할 수도 있어야 한다. 양심에 반하거나 사실에 반하는 자인서를 작성 하게 되면 나중에 후회하여도 뒤집을 수 없는 명확한 증거가 된다는 것도 알아야 한다.
5. 맺음말법보다 주먹이 빠르다는 말이 있다. 법을 지키려면 너무도 더디기 때문이다. 그렇다고 법이 아닌 주먹을 행사하면 우리는 법치주의를 포기해야 한다. 공단이 건보법 규정을 너무 확장해석해서 빠르고 신속한 자신만의 정의를 행사하려고 함에 있어 의도치 않게 발생하는 인권 침해 사안을 우연한 개인적인 비극으로 몰아가서는 아니 된다. 공단은 이미 막강한 사회 권력이 되어 있다. 국회와 정부가 보다 근원적인 관심을 가져야 한다.
